Во второй половине Х1Х в., когда Россия вступила в новый период исторического развития, зарождается общественное движение за открытие библиотек и народных читален. Во многих губернских городах открываются новые публичные библиотеки, а библиотеки учебных заведений в уездных городах превращаются в публичные. По данным исследования К.И.Абрамова, в 1886г. имелось 729 публичных библиотек. Они в основном открывались в Петербурге, Москве и крупных губернских городах. В Европейской части России на 608 городов приходилось 591 библиотека. В большинстве уездных городов и особенно в сельской местности не было публичных и народных библиотек . В начале 90-х годов, по неполным данным, в сельской местности земства открыли около 3 тыс. народных библиотек и читален. Большинство из них было открыто при учебных заведениях. Народные библиотеки и читальни, хотя и предназначались для взрослого населения, в основном посещались учащимися. В большинстве городов учащиеся составляли 60-80 % посетителей библиотек.

В этот период со стороны царского правительства усиливается надзор за библиотеками. C 1867 г. его стало осуществлять Министерство внутренних дел. Вместе с тем сохранился надзор за библиотеками со стороны Министерства образования. С 1884 г. оно стало издавать списки произведений, которые не допускались в публичные библиотеки и общественные читальни. В числе запрещенных указывались произведения Короленко, Л.Н.Толстого, Гаршина, В.Гюго и др. писателей. В 1885 г. министр народного просвещений предложил изъять из учебных библиотек книги, которые не допускались в общественные библиотеки, а в 1887 г. запретил учащимся посещать общественные библиотеки.

В библиотеки допускались только те книги, которые одобрил ученый комитет Министерства просвещения. Он стал издавать каталоги книг и периодических изданий, допущенных к чтению в народных библиотеках. Для этих библиотек широко рекомендовались официально-патриотические и религиозно-нравственные книги, сказки, приключенческая литература, отвечавшая по мнению комитета, духовным запросам читателей. Вместе с тем комитетстремилсяограничить круг чтения юношества. Произведения Короленко, А.П.Чехова, Н.А.Некрасова, Флобера, Т.Г.Шевченко и др. классиков были представлены в каталоге лишь отдельными изданиями.