В качестве первого шага в реформировании школы политические партии и педагогические организации предлагали введение всеобщего начального обучения. Этот вопрос был поставлен в конце 1890-х гг. Московским и Петербургским комитетами грамотности, школьными комиссиями земств. Тот же вопрос обсуждался в 1895 г. на II съезде по техническому и профессиональному образованию (проект В.П. Вахтерова). Проектом предусматривалось запросить у правительства субсидии земствам на всеобщее обучение. Участники съезда отвергли проект из опасений, что субсидирование повлечет за собой усиление правительственного контроля над земской школой. В 1890-х гг. вопрос о всеобщем обучении обсуждался в 24 из 34 губернских земств; 20 из них создали фонды организации всеобщего обучения.

В начале 1900-х гг. Министерство просвещения предложило собственные проекты организации всеобщего обучения. В 1904 г. на реформу были выделены государственные субсидии, но она была отложена из-за начавшейся войны с Японией. Затем начались революционные события.

Между тем экономический рост настоятельно требовал расширения масштабов грамотности населения. I Государственная дума приняла законопроект о введении в течение 10 лет всеобщего начального обучения (1906 г.). Проект не получил хода из-за отрицательной позиции, которую занял Государственный Совет. В 1907 г. II Государственная дума рассмотрела правительственный проект о введении всеобщего начального обучения в Российской империи, основные положения которого вошли в закон 1908 г. о дополнительных ассигнованиях на нужды начального народного образования. Согласно этому закону города и земства стали получать некоторые суммы под реализацию планов всеобщего обучения. Субсидии однако оказались недостаточными, чтобы осуществить эти планы.

Вопрос о всеобщем обучении вновь обсуждался в III Государственной думе в 1909-1911 гг. (проекты Министерства народного просвещения, партии кадетов, В.К. фон Андреапа, Лиги народного образования). На основе указанных документов Дума приняла законопроект, который предоставлял городам и земствам право вводить обязательное обучение. Законопроектом 1911 г. предусматривалось, что программы начальных школ должны учитывать этнические, бытовые, религиозные особенности местного населения и одновременно удовлетворять общегосударственные интересы. Расширялась программа начальных училищ (вводилось преподавание элементов геометрии с черчением, географии, отечественной истории, кратких сведений по природоведению и, по возможности, рисования и физических упражнений). Министерство должно было определять минимальные стандарты программ. Подробные программы предлагалось разрабатывать на уровне уездов. Допускалось преподавание местных языков. Для одноклассных училищ курс обучения устанавливался в 4 года, для двухклассных училищ - 6 лет. Законопроект предусматривал ослабление контроля государственных инспекторов народных училищ и одновременно увеличение влияния представителей земств. Планировалось улучшить правовое и финансовое положение учителей.